Juridisia huomioita hallituksen kaavoitus- ja rakentamislinjauksista

Uudessa hallitusohjelmassa on ehdotetaan lukuisia muutoksia maankäytön suunnittelujärjestelmäämme. Osa niistä on vähintäänkin harkitsemattomia, osa suorastaan oikeusvaltioperiaatteen vastaisia. Kommentoin tässä muutamia hallitusohjelmakirjauksia aiheesta.

“ELY-keskusten rooli kaavoitus- ja rakentamisasioissa muutetaan konsultoivaksi. ELY-keskusten valitusoikeutta kaavapäätöksistä rajoitetaan.”

ELY-keskusten tehtävänä on valvoa kaavaratkaisujen laillisuutta. Näin tehdään sen vuoksi, että kunnat antavat kohtuullisen usein lain vastaisia kaavoja. Kaavoja koskevassa muutoksenhaussa saatuihin ratkaisuihin on esiintynyt tyytymättömyyttä. Sen sijaan, että yritettäisiin muuttaa kaavoille asetettavia sisältövaatimuksia, estetään laillisuusvalvonta. Tämä on sama asia kuin vähennettäisiin rikollisuutta kieltämällä poliisilta ja syyttäjiltä joidenkin rikostyyppien tutkiminen. Ihmettelen myös sitäkin, miten tämä saadaan sopimaan esimerkiksi EU-oikeudelliseen luonnonsuojelujärjestelmään, joka on kansallisen lainsäädännön yläpuolella. Jos kunnat voivat itsehallintoonsa vedoten kävellä EU:n luonnonsuojelulainsäädännön yli, eikä kenelläkään ole muutoksenhakuoikeutta, eikö tässä ole kysymys jäsenyysvelvoitteiden rikkomisesta ja näin ollen peruste komissiolle nostaa kanne Suomea vastaan?

ELY-keskusten on toisinaan väitetty käyttävän valitusoikeutta liian herkästi, mutta asia näyttäisi lukujen valossa olevan päin vastain. Suurin osa valittajista on yksityisiä. Kun katsoo, kuinka moni kaava muuttuu ELY:n muutoksenhaun seurauksena, niin siitä voisi pikemminkin päätellä, että sietäisi valittaa usemmin.

“Maakuntakaavojen ja kuntien yhteisten yleiskaavojen vahvistusmenettelystä ympäristöministeriössä luovutaan.”

Kunnilla on Suomessa itsehallinto, maakunnilla ei. Kaavoitukseen sisältyy laillisuuskysymyksien ohella paljon tarkoituksenmukaisuuskysymyksiä. Muutoksenhakutuomioistuimet ovat halunneet kunnioittaa kunnallista itsehallintoa sallimalla laajahkon tarkoituksenmukaisuusharkinnan kaavoituksessa.

Suomessa on koko itsenäisyyden historian ajan ajateltu niin, että jos kunnat saavat käyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaa omaan itsehallintoonsa kuuluvissa asioissa, niin valtiollisten viranomaisten toiminnassa valtioneuvosto ja ministeriöt hoitavat tarkoituksenmukaisuuteen liittyvät ratkaisut ja muut viranomaiset laillisuuskysymykset. Tämän vuoksi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ohjausmerkitys oikeuskäytännössä on ollut lähes olematon. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat hyvin yleispiirteisesti muotoiltuja, jolloin niiden painoarvo on jäänyt pitkälle ympäristöministeriön vahvistamiskäytännön varaan. Koska maakuntaliitolla ei ole itsehallinnollista asemaa, pidän ihan täysin mahdollisena, että KHO alkaisi tulkitsemaan valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita itsenäisesti, jolloin poliittinen tarkoituksenmukaisuusharkintavalta siirtyisi tuomioistuinlaitokselle. Näinhän KHO on jo aiemmin tehnyt, tehdessään linjauksen, että ei aio soveltaa vieläkin voimassaolevaa säännöstä, jonka mukaan he saisivat siirtää juttuja itseltään valtioneuvostolle tarkoituksenmukaisuusperustein.

Kuntaliitto piti tätäkin linjausta tervetulleena, koska kaavaprosessi voi kestää “kuudesta seitsemään vuotta. Tuossa ajassa taloustilanne on saattanut muuttua ja investoijien pää kääntyä.” Maakuntakaavat ohjaavat yhteiskunnan kehitystä kymmeniksi vuosiksi eteenpäin. Jos investoija ei tiedä, kauanko koko maakunnan tulevaisuuden suunnittelu kymmeniksi vuosiksi saattaa välillä esiselvitykseen kestää, niin on se jo lyhytnäköistä maakunnankin tulevaisuutta tuollaisen toiminnan varaan laskea. Asiallisesti veikkaan, että tässäkin on kyse lähinnä moottoritien varrella oleville pelloille rakennettavista Prismoista.

“Yhdistetään hankekaavoitus ja YVA-menettely”

Tästä on tehty selvitys ja linjaus on järkevä.

“helpotetaan haja-asutusalueiden rakentamista muun muassa suunnittelutarvealuesäännöstöä lieventämällä”

Jos äsken oltiin huolissaan kuntien itsehallinnosta kaavoituksessa, niin tässä ollaan vaikeuttamassa kuntien itsehallinnon käyttämistä kaavoitukseen. Jos suunnittelutarveratkaisu hylätään, niin yleensä se johtuu siitä, että kunta ei ole ehtinyt ratkaista, miten suunnittelutarvealueen maankäyttö tulisi järjestää. Holtiton sinne tänne rakentelu tuottaa kunnille velvollisuuksia järjestää koulukyytejä keskelle ei mitään, vaikeuttaa tulevien kaavojen tekemistä, jne.

“Rantarakentamisen poikkeamispäätökset siirretään kokonaisuudessaan kuntiin.”

Tästä en osaa muodostaa ihan suorilta mielipidettä. Onko hyviä ajatuksia asiaan liittyen?

“Vapaa-ajan asuntojen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön joustavoitetaan.”

Yleensä kunta vastustaa tätä sen vuoksi, että jos joku muuttaa kesämökkinsä asunnoksi, niin sitten sinne joudutaan olemaan järjestämässä koulukyytejä, ympärivuotinen jätehuolto, viemäröintejä, vanhusten kotipalveluita, jne. Ei ainakaan julkisen talouden säästötavoitteita palvele tämä linjaus.

“Viranomaiskäsittelylle asetetaan kaavoitusprosessissa, mukaan lukien YVA, sitovat käsittelyajat.”

Todennäköisesti tätä linjausta kirjoitettaessa ei ole hetkeäkään ajateltu asiaa, ja pidänkin mahdollisena, että linjaus kaatuu omaan mahdottomuuteensa. Lainsäädäntö lähtee siitä, että kaavojen ja muidenkin viranomaispäätösten on perustuttava riitäviin selvityksiin. Samoin YVA:n on oltava tarkoituksensa kannalta riittävän laaja. Jos selvitykset on puutteellisia, niin päätöstä ei vaan voida hyväksyä. Puutteeliset selvitykset kaavan vaikutuksista ja toteuttamistavoista on itse asiassa yksi yleisimmistä syistä hallinto-oikeudessa palauttaa kaava uudelleen valmisteltavaksi.

Eihän sellaista vaihtoehtoa voi olla, että jos asiaa ei ehdittäisi selvittää, kaava tai lupa hyväksyttäisiin lain vastaisena. Jos olisi, niin julkisen talouden säästöt olisi helposti toteutettu samalla periaatteella muillakin sektoreilla: säädetään terveyskeskuskäynnille enimmäisaika. Jos lääkäriaika venyy kahteenkymmeneen minuuttiin, potilas tulkitaan parantuneeksi. Kaava- ja luparatkaisuissa on aina se mahdollisuus, että hanketta ei vaan saada lain mukaiseksi, jolloin kaava tai lupa on hylättä. Muutenhan kunta voisi laiminlyödä lainsäädännön noudattamisen laittamalla prosessin vireille ja jättämällä sen seisomaan siihen asti, että määräaika menee umpeen.

Käytännössä sitovan määräajan asettaminen tarkoittaisi ohjausvaikutukseltaan sitä, että suurempia alueita tai hankkeita ei kannata kaavoittaa kerralla, koska lisäselvitysten tarve voisi kaataa koko prosessin vain aikarajan vuoksi.

“Kaikissa rakentamis- ja ympäristöasioissa sirrytään menettelyyn, jossa valitusoikeus Korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää ensin valitusluvan saamista. Valituslupapäätöksen saamiselle asetetaan sitova määräaika.”

KHO joutuu viran puolesta tutkimaan sellaisetkin seikat, joihin prosessissa ei ole aiemmin vedottu. Kaikkien valitusperusteiden tutkiminen valituslupien seulonnassa vastaa siis asiallisesti melkein itse ratkaisun tekemistä, eikä säästä työmäärää oikeastaan yhtään. Tuomioistuinratkaisun perusteleminen “aika loppui kesken, joten roiskaistiin joku päätös” on kyseenalaista oikeusvaltiossa. Siksipä en ihmettelisi, että jos juttupino kasvaa, eikä valitusperusteita ehditä tutkimaan määräajassa, niin valitusluvan myöntämiskynnys laskee olennaisesti niille asetetun määräajan vuoksi. Vaikutus KHO:n resurssien käyttöön voi olla vain työmäärää lisäävä.

“Maankäyttö- ja rakennuslupapäätösten valitustapausten oikeudenkäyntimaksuja korotetaan.”

Mielenkiinnolla odotan, mitä perustuslakivaliokunta sanoo siitä, että maksut porrastetaan asiaryhmittäin.

“Selvitetään siirtyminen kaavoitusasioissa kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen.”

Tämä tarkoittaa sitä, että valitusoikeutettujen piiriä rajattaisiin. Ratkaisu väistämättä vähentäisi kuntalaisten oikeuksia vaikuttaa ympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Yleensä tätä perustellaan ns. “ammattivalittajilla”, jotka kuulemma tienaavat prosessien hidastamisella. Eräät tahot tuntuvat olevan kovinkin varmoja näiden ammattivalittajien olemassaolosta, mutta itse en ole tällaista tavannut. Olen myös yrittänyt kysellä, kuka tällaiselle on sitten maksanut tai paljonko ammattivalittaja on pyytänyt siitä, että ei valita, mutta kovin on hiljaista ollut.

En siis kannata periaattellisella tasolla valitusoikeuden rajoittamista, mutta toisaalta pitänee tunnustaa sekin, että suunnilleen kaikessa muussa ympäristöä koskevassa päätöksenteossa valitusoikeutettujen piiri on jo rajattu. Valitusoikeutettujen piirin rajaamisessa on muuten sellainen hauska piirre, että sitten muutoksenhakuprosessissa aletaan ennen asiaa kinaamaan siitä, kenellä on asiassa valitusoikeus. Pahimmillaan prosessi hidastuu pari vuotta sen vuoksi, että KHO ratkaisee ensin tuon kysymyksen valitusoikeudesta ja sen jälkeen palataan takaisin alueelliseen hallinto-oikeuteen käsittelemään itse asiaa.

Kommentointi on sulkeutunut.